篇一：开展党内法规实施评估工作需不需要制定年度计划
2020年第5期理论建设NO.5.2020●制度·治理［DOI］10.19810/j.issn.1007-4767.2020.05.004党内法规实施效果评估程序问题研究戴传利（中共安徽省委党校（安徽行政学院）党内法规研究中心，安徽合肥230022）摘要：党内法规实施效果评估是构建科学完善的党内法规的主要环节，也是近几年来理论上研究的薄弱环节。当前理论研究的主要成果集中在党内法规的实体性问题上，有关党内法规程序性研究成果不多。文章从分析党内法规实施效果评估程序设计基础问题入手，提出我国党内法规实施效果评估程序设计的参与主体多元化原则、透明性原则和程序理性原则，并在此基础上初步勾画出我国党内法规实施效果评估的程序架构。关键词：党内法规；实施效果；评估；程序中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1007-4767（2020）05-0022-06党内法规实施效果评估的程序是指党内法规实施后评估工作要遵循的步骤，其解决的是党内法规实施后评估的具体环节问题［1］。中共中央制定的《中国共产党党内法规制定条例》（2013年5月）以及《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013—2017年）都提出了对党内法规实施进行评估，2019年的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》更进一步提出了制定主体可以对党内法规实施效果开展评估。良好的评估程序设计对顺利进行实施效果的实体性评价会起到非常重要的保障作用。当前，程序正义的理念已经深入到现代社会治理的方方面面。全面从严治党离不开党内法规，党内法规是否科学管用离不开对实施效果的评价，对党内法规实施效果进行量化评估离不开程序架构。良好的程序设计可以确保评价结果的公信力和客观性。一、党内法规实施效果评估程序设计的基本原则在法学研究理论中，有关程序法的理论研究成果已经非常多，程序也从传统的实体依附理论中分离出来，使之与实体相对独立、地位平等。程序工具主义理论已经得到了很好的矫正，程序获得了自身存在的独立价值地位。程序设计是否科学不仅仅是其自身独立价值的体现，更能影响实体正义的实现。正如哈贝马斯所言，法律获得充分的规范意义，既不是通过其形式本身，也不是通过先天赋予的道德内容，而是通过立法程序，正是这种程序产生了合法性［2］。党内法规实施效果评收稿日期：2020-07-23作者简介：戴传利（1971），男，安徽定远人，副主任，教授，博士，研究方向：党内法规，司法制度，地方政府融资监管。-22-Copyright?博看网www.bookan.com.cn.AllRightsReserved.
党内法规实施效果评估程序问题研究估程序设计必须遵循以下原则。（一）参与主体多元化原则政党制度是一个国家治理制度的重要组成部分。我国是采用一党领导多党合作制模式，中国共产党拥有庞大的党员队伍，管理这支队伍本身就是国家治理体系和治理能力的一个重要组成部分。管理好9000万党员队伍离不开完善的党内法规作为依据，治理这么大一个政党没有先例可循，依规治党的中国实践只能是“摸着石头过河”。规范的重要性不在于制定，而在于能够适应实践需求，取得良好效果。适时开展党内法规实施效果评估是检验党内法规是否完善的重要依据。要使评估结果更具可接受性，就必须扩大程序参与主体的范围，只有这样才能保证评估结果的广泛代表性。参与制是现代程序正义最重要的构成要件之一。只有参与，才会有身临其境的真实感受，才会调动各方主体主动性，避免出现“事不关己，高高挂起”或“怀疑一切”的结果。亲历性是解决程序正义最重要的方法，亲身参与也是对参与者最好的说服形式。由此可见，我国党内法规实施效果评估程序设计必须考虑参与主体尽可能的多元化。当然，主体多元化并不是说让所有的党内法规制定主体、实施主体、党员等全体参与党内法规实施效果评估活动，只能实行代表制，从利益关涉者或者非关涉者群体中选出代表参加评估活动。党内法规不仅仅会对党员产生利益影响，也会对非党员产生连锁效应；不仅直接影响领导干部行为方式，也会影响社会主体的行为和利益。比如八项规定的出台，有效遏制住了党员领导干部违规公款吃喝现象。酒店经营者对八项规定所产生效果感受是比较强烈的，所以他们的感受可以成为八项规定实施效果评估的信息来源。（二）透明性原则程序透明性原则是指程序设定中要实现“看得见的正义”，要让程序在阳光下运行，公开可见。党内法规实施效果评估程序设计必须贯彻程序透明性原则，从评估触发机制设计到评估报告意见反馈，整个评估过程要清晰可见，避免暗箱操作。程序透明是与文明社会治理体系相伴而生的一项重要原则，理性的人们之所以对某项制度或者某个事物产生笃志不移的信任，最重要的是要让他们“亲眼所见”，眼见为实已经成为人们一项重要的判断准则。在我国，党员是无神论者，群众也以无神论者居多，经历了一些生活的磨炼与文明的洗礼后，大家更相信自我判断能力，而自我判断又需建立在“亲眼目睹”的基础上。程序不公开不透明，党员、群众就无从得知评估是如何进行的，也无法知晓提出的意见建议是否有效传达到评估主体，不知道意见建议是否被真实地纳入评估工作的考量范围。这样，党员、群众的民主参与积极性就会受到打击，对民主参与及评估效果会造成负面影响［1］。程序透明性与程序公开性有相同之处，但也有所区别。程序公开会产生程序透明性的效果，要做到程序透明也要求程序尽可能地做到公开。公开强调对相对方的公示，过程让其看见。程序透明性强调自身行为过程，即便没有相对方，也要贯彻阳光下运行原则。透明性要求即便没有相对方参与也要具有“可视性”，比如对党员的处理决定，透明性要求决定的内在过程也要有据可查，防止“结果公开，过程保密”的暗箱式讨论过程发生。当然，为了保障他人人身安全以及保守党内秘密，透明性原则也要受到限制，但必须以符合宪法和党章且有党内法规明确规定为基础。限制不宜太多，多了就会破坏基本原则的稳定性，使基本原则失去了准绳价值，原则就会沦为不确定的非原则。透明性作为程序构建的基本原则，要求整个党内法规实施效果评估从启动到结束直至评估意见反馈的整个过程都要一以贯之，始终坚持。（三）程序理性原则程序正义理念已经为人们所广泛认同，也成为文明社会的重要标志，但现代制度设计中容易出现过分强调程序的现象。似乎程序设计得越细致越多就越能体现程序参与性、程序透明性以及程序正义性，其实不然。关于结果正义与程序正义之间的关系，理论阐述已经非常丰富，“重实体，轻程序”的传统理念早已被新的时代新理念所取代，程序正义取得了非常重要的地位。日本棚赖孝雄教授甚至提出“程序是实体之母”的观点，虽然这种观点是在法律理论研究中探讨，但早已超出法律制度设计范畴，许多理论研究和制度设计中都出现了过分强调程序的问题，从而在-23-Copyright?博看网www.bookan.com.cn.AllRightsReserved.
党内法规实施效果评估程序问题研究程序设计中出现了程序形式主义。程序形式主义严重影响效率，程序过多过烂导致了宝贵时间的大量浪费，也造成了程序参与者精力的消耗。程序成为一种“走秀”，而所关涉主体又必须“认认真真地走程序”，导致程序沦为一种摆设，成了花拳绣腿。程序理性原则要求党内法规实施效果评估程序设计必须兼顾程序正义与程序效率的关系，二者不可偏废。过分强调哪一方面都会影响到另一方面。程序理性要求在程序设计中必须贯彻以下指导思想：一是必要性。任何程序设计都必须贯彻必要性原则。必要性就是某项程序不能省略，一旦省略可能会挫伤人们民主参与的积极性，也可能影响程序过程的透明性，降低人们对评估结果的信赖。二是效率性。在党内法规实施效果评估程序设计中要注意处理好程序正义与程序效率之间的关系。当两者发生冲突时，要以价值大小进行衡量，看哪一方面更重要。程序虽然是必要的消耗效率价值的制度装置，但必须保持合理的度，不能以过分牺牲效率为代价。二、我国党内法规实施效果评估程序设计特点自党的十八大以来，在全面从严治党的大背景下，我们党开启了党内法规系统化建设的新步伐。不仅出台了大量的党内法规，也对党内法规的实施和完善提出了新的目标和任务。特别是党内法规实施效果评估任务的提出充分彰显了我们党在党内法规建设方面求真务实的作风。整体而言，党内法规实施效果评估程序性规定具有以下特点。（一）在遵循程序性规定原则基础上，鼓励各地探索创新《中国共产党党内法规制定条例》（2013）提出要“对党内法规执行情况、实施效果开展评估”，《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013—2017年）规定了将评估情况反馈作为修改完善依据。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）在规定党内法规评估的对象时对评估时限有所涉及，并要求形成评估报告。以上条例和规定对党内法规实施效果评估的程序启动、提出时限、提出对-24-象、参与主体范围、评估信息收集、评估表决程序、评估报告形式要件、评估报告反馈程序等都没有作出详细规定。这也为各地在评估实践中积极探索创新提供了空间。2018年的四川省委办公厅印发的《省委党内法规实施评估办法（试行）》在评估程序方面做了很好的探索，规定首先要成立评估小组，可以邀请专家学者等参与评估，并规定了评估的方法、评估结果意见反馈的处理程序等。福建省党内法规实施评估中心的成立标志着在评估工作的实施主体上引入了第三方专业机构，为党内法规实施评估程序的专业性、科学性提供了保障。可见，在遵循程序性规定原则基础上，各地因地制宜，积极探索创新。（二）以党内法规制定主体作为评估实施主体由党内法规制定主体对党内法规实施效果进行评估，可以发挥制定主体谙熟法规制定目的及规则内容等方面的优势：通过评估可以直接获得法规与实际契合程度的信息，了解哪些规定能够适应实践需求，哪些规定不能适应实际需要，哪些规定存在漏洞等等；可以根据需要对党内法规进行及时的立、改、废，以增强党内法规的实效性。当然，党内法规实施主体有熟悉党内法规实施效果、容易发现党内法规实施中存在问题的优势；而其他社会组织则有着更广的视角。因此，评估主任必须兼听各方面意见。总之，评估主体是党内法规实施后评估工作能否取得成功的关键因素，必须选择合适的评估主体［3］。三、党内法规实施效果评估程序架构有的专家把党内法规实施后评估程序按照时间顺序分为五个步骤：选择评估对象、选择并成立评估机构、制定评估方案、评估工作的具体开展、形成评估报告并应用［3］。这为我们研究党内法规评估程序问题提供了很好的参考。我们从时间维度对党内法规实施效果评估程序设计提出以下架构：（一）评估建议的提出评估党内法规实施效果首要问题是要解决谁有权（更多的是义务性）提出评估建议，这也是评估程序启动的最初动力装置。评估建议的提出程序构成包括享有提出权利（力）的主体、提出的方Copyright?博看网www.bookan.com.cn.AllRightsReserved.
党内法规实施效果评估程序问题研究式、提出的期限、受理的主体几个环节。首先，哪些主体享有提出党内法规实施效果评估的权利（力）？笔者认为，确定提出评估建议主体的范围应当考虑以下因素：对党内法规的熟悉程度、对党内法规的关注程度、利益受到党内法规影响的程度、社会治理的民主性因素。由此观之，享有提出权的主体主要应当包括党内法规制定主体、党内法规执行主体和受到党内法规处理的党员，甚至还可以包括非党员和党内法规实施的监督主体。首先，党内法规的制定主体对党内法规最为熟悉，也最关注党内法规的实施效果。只有通过实施效果反馈，制定主体才能知道制定党内法规时的立规目的是否实现，所定规则是否适应实践需求，如何进行必要适时调整。党内法规制定主体可以通过调研、座谈会、执行部门意见反馈等方式获得党内法规执行中的问题，可以根据问题提出党内法规实施效果评估的建议。当然，制定主体也可以根据需要对党内法规实施效果启动评估程序。党内法规制定主体提起实施效果评估应当向制定主体内部法规工作部门提出，经过制定主体党委委员会会议同意，才能启动党内法规实施评估程序。其次，党内法规执行主体在执行党内法规过程中，发现党内法规在实际运行中存在不适应实际情况、存在遗漏、已经过时等情况时，可以向党内法规制定主体的法规工作部门提出实施效果评估建议或者请示，按照同级建议、上下级请示原则，即同级党内法规执行主体向同级党内制定主体提出的实施效果评估应当采用建议形式，下级执行主体应当通过同级党委向上一级党内法规制定主体提出实施效果评估请示。再次，受到党内法规处理的主体提出的党内法规实施效果方面的建议，也可以成为党内法规实施效果评估的信息来源。随着全面从严治党国家战略的深化和实践的深度展开，党员干部队伍中因各种问题被处分或问责处理的人越来越多。据统计，党的十八大后5年间，笔者所在的省受到纪检监察机关纪律处分的共计92504人，特别是近两年来，加大党内问责、查处违反八项规定精神和侵害群众利益等问题、整治扶贫和环保领域突出问题、推进反腐败斗争等工作力度，纪律处分82222人。这些数据，有力展示了推进全面从严治党显著成就，但需要关注的是，一些地方对犯有错误失误的党员干部，关注点常常放在错误事实的查核与性质认定、根据党纪党规给予恰当的处分处理“前半篇文章”上，而给予处分处理后的跟踪管理和教育帮扶“后半篇文章”仅有些原则要求。这些受到党内法规处理的主体对党内法规实施效果感受最深刻，对党内法规关注度比较高，党内法规制定主体或者执行主体可以根据受到党内法规处理的党员干部建议启动必要的实施效果评估程序。最后，党内法规实施监督主体也可以提出评估建议。除了上述主体外，人大、其他民主党派、社会团体、人民群众等都是党内法规实施的监督主体。为了充分发挥党内法规实施监督主体的积极性，让他们关注党内法规实施效果有利于广泛动员社会各界对党内法规执行情况进行监督和提出适当建议。其他党内法规监督主体可以采取多种方式和多种渠道提出对有关党内法规的看法，为党内法规制定主体启动党内法规立改废提供重要的信息来源。其他监督主体也可以直接向党内法规制定主体提出法规实施效果评估的建议，推动党内法规的实施评估程序的启动。（二）党内法规实施效果评估建议的受理及审查党内法规制定主体对自己制定的党内法规认为需要进行评估时，应当向本级党委内部相关职能部门提出，相关职能部门依据集体讨论意见启动评估程序。下级党内法规制定主体向上一级制定主体提出党内法规实施效果评估建议的，应当采用请示的形式，上级党内法规制定的主体收到请示后应当及时进行审查，审查时间以15天内为宜。时间过短，无法进行必要的调研和论证，时间过长会影响工作效率。上级党内法规制定主体经过审查认为有必要启动实施效果评估的，应当经过党委会议讨论同意后，以批复形式回复下级党内法规制定主体和执行主体，并应当在两个月内启动党内法规实施效果评估活动，根据评估结果对党内法规进行适当的立改废等。上级党内法规制定主体认为没有必要启动实施效果评估的，应-25-Copyright?博看网www.bookan.com.cn.AllRightsReserved.
党内法规实施效果评估程序问题研究当在15天内以书面形式答复请示的主体。（三）确定评估人员，成立评估组织由于当前的党内法规和党内规范性文件只是规定了制定主体可以开展党内法规实施效果评估，没有具体规定实施评估的参与人范围和评估组织如何组成等具体操作层面细节，导致实践中各地实施评估的组成人员和组织各不相同，有的邀请专家组成评估组织，有的委托第三方实施评估。从评估的客观性、真实性、科学性和民主性角度来说，党内法规实施效果评估的组成人员多元化比较合适。组成人员要有对党内法规比较熟悉的制定人员，也要有具备一定研究能力的专家，还要有利益受到党内法规影响的主体以及其他党内法规实施监督主体等，有他们组成评估组织，再由这个具有广泛代表性的评估组织开展党内法规实施效果评估工作，可以保证评估结果的广泛代表性，专家参与也可以为评估工作提供智力支撑。当然，由于党内法规的性质、制定主体、实施范围、对社会的影响程度等不同，对党内法规实施效果进行评估的组成人员范围和组织构成并非要求千篇一律，可以根据实践需要采用多种方式，具体的可以借鉴法律实施效果评估形式，可以采用制定主体主导加其他人员、制定主体牵头加其他参加主体主导、委托第三方评估等组织形式开展党内法规实施效果评估。（四）制定评估标准及评估方案党内法规评估的标准是评价和衡量党内法规文本质量和实施效果优劣的圭臬，它是党内法规评估工作的基石，也是对党内法规进行科学评估的主要工具。作为检验特定对象质量的准则和尺度，评估标准是评估活动开展的必要前提，也是评估活动价值取向的具体体现［4］。评估方案是对评估的具体内容、评估的指标体系、评估的方法、评估的时间安排、评估的经费预算、评估的组织保障等内容作出明确规定，以保证党内法规实施后评估工作的顺利开展［3］。评估组织成立后首先要确定评估标准和评估方案，否则评估工作就会失去方向和尺度。不过评估标准可以放在评估方案中，作为评估方案的一个组成部分。在经过几年的评估经验积累基础-26-上，评估标准也可以相对定型化，无须每一次评估时单独制定评估标准。中央党内法规制定主体制定的党内法规实施效果评估标准是地方进行评估时的重要依据，地方党内法规实施效果评估主体可以根据上位标准再结合地方党内法规实施效果评估要求作必要的细化、调整、补充等，以适应地方差异性的需求。（五）收集评估信息评估信息收集是评估工作的核心任务，没有信息的收集就无法完成对党内法规实施效果的评估。评估主体对评估信息收集应当本着以下原则：一是信息来源的广泛性。在党内法规适用的范围内尽可能扩大信息来源的主体范围。除了听取执行主体意见外，可以对党内法规执行的客观情况以及相关案例进行分析研判，掌握党内法规执行的实际状况；听取被处理党员干部对党内法规实施效果的意见，掌握受党内法规处理对象的意见；还可以采用座谈会、研讨会、民意调查等方式收集党内法规实施范围内的大众感受和看法（如对中央八项规定调查）。评估工作具体进展要在组织保障下有序地进行，避免工作内容的重复，提高评估效率，节省评估费用。二是信息的真实性。评估信息的收集要注意去伪存真，本着客观全面原则，尽可能收集与所评估党内法规相关的真实信息。三是信息的及时性。党内法规实施效果评估工作是一项时效性很强的工作，评估主体所收集的信息对党内法规实施后实践具有重要关联性和参考价值，其信息应当能反映过去事实，指导未来行为。四是信息的全面性。评估主体可以利用现代化科技手段，广泛收集所评估的党内法规实施效果的情况信息，努力做到“应有尽有”，在有限的时间内尽可能地收集到更多信息，确保评估所依据的信息的全面性。（六）信息的甄别与取舍信息的收集只是为撰写评估报告准备了原材料，对原材料进行必要的甄别和筛选是保证评估结果真实可靠的重要程序。评估主体在对所收集到的待评估党内法规实施效果信息进行甄别和取舍时，要坚持以下原则：集体讨论原则、关联性原则、客观性原则、合法合规性原则。集体讨论原则要求评估主体对所收集的信Copyright?博看网www.bookan.com.cn.AllRightsReserved.
党内法规实施效果评估程序问题研究息进行甄别和取舍要经过评估组织的集体讨论决定，不能以某个个人“认为”而取舍，发挥集体智慧作用。关联性原则是指所收集的信息要与待评估党内法规具有密切的联系，且这种联系带有较强的实践完善的指导意义。客观性是指收集到的信息要客观真实地反映待评估党内法规实施情况。合法合规性是指信息的收集程序要符合宪法、党章等法律和党内法规的规定，信息的内容和形式也要符合宪法、党章等法律和党内法规的规定。（七）撰写评估报告并应用党内法规实施效果评估主体要按照评估的具参考文献：［1］王建芹、肖寓方.试论党内法规实施后评估的程序设计［J］.桂海论丛，2018（5）：52-57.［2］［德］哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论［M］.童世骏，译，北京：生活·读书·新知三联书店，2003：167.［3］伊士国.党内法规实施后评估的制度化［J］.人民法治，［4］李福林.党内法规评估标准体系化探究［J］.广东社会科学，2019（2）：247-253.2018（1）：96-98.体情况，在认真分析总结后，形成评估报告，并视情况将之应用于不同部门或场合，发挥实效［3］。StudyontheProcedureofEvaluatingtheImplementationEffectoftheParty"sRulesandRegulationsDAIChuan-li（ResearchCenterofInner-PartyRegulations，PartySchoolofAnhuiProvincialCommitteeoftheCPC（AnhuiAcademyofGovernance），Hefei230022，China）Abstract：Theevaluationoftheimplementationeffectofinner-partylawsandregulationsisthemainlinkintheconstructionofscientificandperfectinner-partylawsandregulations,aswellastheweaklinkoftheoreticalresearchinrecentyears.Atpresent,themainachievementsoftheoreticalresearcharefocusedonthesubstantiveissuesoftheinner-partylawsandregulations,whiletherearefewachievementsontheproceduralaspectsoftheinner-partylawsandregulations.Startingfromtheanalysisofthebasicputsforwardthreeguidingprinciplesoftheproceduredesignoftheevaluationoftheimplementationeffectoftheinner-partylawsproblemsoftheproceduredesignfortheevaluationoftheimplementationeffectoftheinner-partylawsandregulations,thispaperandregulationsinourcountry,includingtheprincipleofpluralism,theprincipleoftransparency,andtheprincipleofproceduralrationality.Onthisbasis,thearticleinitiallyortlinestheproceduralframeworkoftheevaluationoftheimplementationeffectofthelawsandregulationswithintheparty.Keywords：inner-partyregulations;implementationeffect;assessment;theprogramme［责任编辑：盛利，陈星博］-27-Copyright?博看网www.bookan.com.cn.AllRightsReserved.
篇二：开展党内法规实施评估工作需不需要制定年度计划
OntheEvaluationStandardsandValueFunctionsoftheImplementationEffectoftheCommunistParty"sLawandRegulation
作者：韩强[1,2]作者机构：[1]北京联合大学马克思主义学院,北京100101;[2]北京高教学会中国近现代史纲要研究会
出版物刊名：湖北行政学院学报
页码：80-86页
年卷期：2019年
第1期
主题词：依规治党;依法治国;协同;路径
摘要：依规治党和依法治国的关系是法治建设的核心问题。要促进二者的相辅相成、相互促进、相互保障,不断创新路径、明确路径选择具有重要意义。为此,注重价值理念协同、立规立法协同、组织实施协同、监督监察协同是我们面临的主要任务。在此基础上,还要加强依规治党和依法治国重点环节、重点问题的协同,通过建立相应的冲突协调机制来化解矛盾,形成合力;加强成效协同,要以依规治党和依法治国的成效促进法治国家、法治社会的一体化建设,推动国家治理体系和治理能力现代化的实现。
篇三：开展党内法规实施评估工作需不需要制定年度计划
中国共产党党内法规制定条例(全文)
中国共产党党内法规制定条例
第一章
总则
第一条
为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平，根据《中国共产党章程》，制定本条例。
第二条
党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。
党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。
第三条
党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规。下列事项应当由中央党内法规规定：
(一)党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；
(二)党的各级组织的产生、组成和职权；
(三)党员义务和权利方面的基本制度；
(四)党的各方面工作的基本制度；
(五)涉及党的重大问题的事项；
(六)其他应当由中央党内法规规定的事项。
中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规。
第四条
党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。
党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。
准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。
条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。
规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。
中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则。
第五条
党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。
第六条
制定党内法规在中央统一领导下进行。制定党内法规的日常工作由中央书记处负责。
中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调工作，其所属法规工作机构承办具体事务。
中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委负责职权范围内的党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。
第七条
制定党内法规应当遵循下列原则：
(一)从党的事业发展需要和党的建设实际出发；
(二)以党章为根本依据，贯彻党的理论和路线、方针、政策；
(三)遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定；
(四)符合科学执政、民主执政、依法执政的要求；
(五)有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化；
(六)坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一；
(七)维护党内法规制度体系的统一性和权威性；
(八)注重简明实用，防止繁琐重复。
第二章
规划与计划
第八条
制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。
第九条
中央党内法规制定工作五年规划，由中央办公厅对中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委提出的制定建议进行汇总，并广泛征求意见后拟订，经中央书记处办公会议讨论，报中央审定。
中央党内法规制定工作年度计划，由中央办公厅对中央纪律检查委员会、中央各部门每年年底前提出的下一年度制定建议进行汇总后拟订，报中央审批。
第十条
中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委提出的中央党内法规制定建议，应当包括党内法规名称、制定必要性、报送时间、起草单位等。
第十一条
中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委可以根据职权和实际需要，编制本系统、本地区党内法规制定工作规划和计划。
第十二条
党内法规制定工作规划和计划在执行过程中，可以根据实际情况进行调整。
第三章
起草
第十三条
中央党内法规按其内容一般由中央纪律检查委员会、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草。
中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，由其自行组织起草。
第十四条
党内法规草案一般应当包括下列内容：
(一)名称；
(二)制定目的和依据；
(三)适用范围；
(四)具体规范；
(五)解释机关；
(六)施行日期。
第十五条
党内法规应当方向正确，内容明确，逻辑严密，表述准确、规范、简洁，具有可操作性。
第十六条
起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和
广大党员的意见和建议。必要时，调查研究可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展。
第十七条
起草党内法规的部门和单位，应当就涉及其他部门和单位工作范围的事项，同有关部门和单位协商一致。经协商未能取得一致意见的，应当在报送党内法规草案时对有关情况作出说明。
第十八条
起草党内法规，应当与现行党内法规相衔接。对同一事项，如果需要作出与现行党内法规不一致的规定，应当在草案中作出废止或者如何适用现行党内法规的规定，并在报送草案时说明情况和理由。
第十九条
党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。
征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。
第二十条
起草部门和单位向审议批准机关报送党内法规草案，应当同时报送草案制定说明。制定说明应当包括制定党内法规的必要性、主要内容、征求意见情况、同有关部门和单位协商情况等。
第四章
审批与发布
第二十一条
审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核以下内容：
(一)是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；
(二)是否同宪法和法律不一致；
(三)是否同上位党内法规相抵触；
(四)是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突；
(五)是否就涉及的重大政策措施与相关部门和单位协商；
(六)是否符合制定权限和程序。
对存在问题的党内法规草案，审核机构经批准可以向起草部门和单位提出修改意见。如起草部门和单位不采纳修改意见，审核机构可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。
第二十二条
党内法规的审议批准，按照下列职权进行：
(一)涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；
(二)涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，涉及党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准；
(三)应当由中央发布的其他党内法规，根据情况由中央政治局常务委员会会议审议批准，或者按规定程序报送批准；
(四)中央纪律检查委员会、中央各部门发布的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准；
(五)省、自治区、直辖市党委发布的党内法规，由省、自治区、直辖市党委审议批准。
第二十三条
经审议批准的党内法规草案，由负责法规工作的机构核文后按规定程序报请发布。
党内法规一般采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪律检查委员会文件、中央各部门文件和省、自治区、直辖市党委文件、党委办公厅文件的形式发布。
党内法规经批准后一般应当公开发布。
第二十四条
实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行，在实践中完善后重新发布。
第五章
适用与解释
第二十五条
党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。
中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。
省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。
第二十六条
同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致的，适用特别规定；旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定。
第二十七条
中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规对同一事项的规定不一致的，提请中央处理。
第二十八条
中
央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销：
(一)同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触的；
(二)同宪法和法律不一致的；
(三)同中央党内法规相抵触的。
第二十九条
中央党内法规解释工作，由其规定的解释机关负责。本条例施行前发布的中央党内法规，未明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后承办。
中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规由其自行解释。
党内法规的解释同党内法规具有同等效力。
第六章
备案、清理与评估
第三十条
中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30日内报送中央备案，备案工作由中央办公厅承办。具体备案办法由中央办公厅另行规定。
第三十一条
党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。
第三十二条
党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。
第七章
附则
第三十三条
党内法规的修改、废止，适用本条例。
党章的修改适用党章的规定。
第三十四条
中央军事委员会及其总政治部依照本条例的基本精神制定军队党内法规。
第三十五条
本条例由中央办公厅负责解释。
第三十六条
本条例自发布之日起施行。1990年7月31日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》同时废止。(完)
中国共产党党内法规和规范性文件备案规定
第一条为了规范党内法规和规范性文件备案工作，保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，根据《中国共产党党内法规制定条例》，制定本规定。
第二条本规定适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案工作。
本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。
下列文件不属于备案范围：
（一）人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件；
（二）请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；
（三）机关内部工作制度和工作方案；
（四）其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。
第三条党内法规和规范性文件备案，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。
第四条依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件，自发布之日起30日内由制定机关报送中央备案，联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案。具体工作由制定机关或者主办机关所属负责法规工作的机构承担。
第五条中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理。
依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件，直接送中央办公厅法规工作机构。
第六条报送党内法规和规范性文件备案，应当提交备案报告、正式文本和制定说明，并装订成册，一式3份，同时通过党内法规专网报送电子文本。
对于不报送或者不按时报送应当备案的党内法规和规范性文件的，由中央办公厅责令其限期补报。
第七条中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：
（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；
（二）是否同宪法和法律不一致；
（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；
（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；
（五）规定的内容是否明显不当；
（六）是否符合制定权限和程序。
第八条中央办公厅法规工作机构在办理党内法规和规范性文件备案审查事宜时，需要报送机构说明有关情况的，报送机构应当在规定期限内予以说明。
第九条中央办公厅法规工作机构应当在收到报送备案的党内法规和规范性文件后30日内完成备案审查。
第十条审查中发现党内法规和规范性文件存在第七条所列问题的，中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议，报请中央决定。
第十一条经审查符合备案条件的党内法规和规范性文件，由中央办公厅法规工作机构存档备查，并及时将备案情况通报报送机构，同时公布已备案的党内法规和规范性文件目录。
第十二条建立备案工作考核评价制度，对备案工作成绩突出的单位和个人，按照有关规定予以表彰。
对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题，可以在一定范围内通报。
第十三条每年1月31日前，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委应当将上一年度发布的党内法规和规范性文件目录，送中央办公厅法规工作机构备查。
第十四条建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。
第十五条省、自治区、直辖市党委应当依照本规定精神建立相应的备案制度，按照下备一级原则开展备案工作。
中央纪律检查委员会、中央各部门可以根据工作需要，依照本规定精神建立本系统备案制度。
第十六条中央军事委员会及其总政治部依照本规定精神开展军队党内法规和规范性文件备案工作。
第十七条本规定由中央办公厅负责解释。
第十八条本规定自2012年7月1日起施行。
篇四：开展党内法规实施评估工作需不需要制定年度计划
２０２０年７月２７期）第７期（总第４学
习
论
坛ＴＲＩＢＵＮＥＯＦＳＴＵＤＹＪｕｌ．２０２０Ｎｏ７党内法规的常态清理与实施评估郭世杰（０００９１）国际关系学院法律系，北京１［摘要］党内法规的生命在于实施，实现党内法规与国家法律的衔接协调，以完善的党内法规体系为前提。这就要求除了高度重视规划计划、备案审查和制定解释等工作机制，还需要建立健全党内法规的常态清理和实施评估等保障机制。党内法规的与时俱进，一方面，要完善党内法规的及时修正机制，改进集中修正方式，建立党内法规的定期清理、专项清理等具体工作机制，开展党内法编纂等工作；另一方面，要根据党内法规的实施情况和实际运行效果，从依法评估、合理规的汇编、评估、科学评估、民主评估等维度探索完善党内法规的实施评估机制。［关键词］党内法规；修正；清理；评估［Ｄ２６２．６
［Ａ
［１００３－７６０８（２０２０）０７－００３５－０７中图分类号］文献标识码］文章编号］ ２０１４年１０月２３日，党的十八届四中全会审议通过了具有重要历史意义的《中共中央关于全，面推进依法治国若干重大问题的决定》首次将“完善的党内法规体系”和“完备的法律规范体系”比肩确定为中国特色社会主义法治体系的有机组“成部分。习近平指出，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法，进而要求“完善党规制度并没有得到严格执行”内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律。２０１９的衔接和协调……提高党内法规执行力”６日，“年７月１习近平在内蒙古考察时指出：党内法规不少，主要问题在于执行不力，有的是缺乏执”行能力，有的是缺乏执行底气。随后，中共中央印发《中国共产党党内法规执行责任制规定（试》，行）引导党内法规制定机关视情评估党内法规的执行情况和实施效果，并通过确立党组织和党［２０２０－０４－２５收稿日期］［（３２６２０１８Ｔ２２）基金项目］本文为笔者主持的中央高校基本科研业务“中国监察制度的改革与完善”和北京市社会科学基金一般项目“（１６ＦＸＢ０１０）党规与法律的协调机制研究”的阶段性成果［１９８５—），作者简介］郭世杰（男，河南柘城人，博士，国际关系学院法律系讲师。员领导干部执规责任的方式来推动党内法规实施。因此，在社会主义法制框架内实现党内法规以满足社会与国家法律的有机衔接和运行协调，必然以发展新形势下全面从严治党的迫切需要，齐备、科学和合理的党内法规体系作为前提，这就要求我们在构建党内法规体系时，除须重视党内备案审查与规范制定和解法规自身的前瞻规划、释工作等机制外［１］，还要特别关注其常态清理和实施评估等保障机制的建立健全。一、完善党内法规的及时修正机制广义层面的党内法规清理机制，既包括党内法规在实施过程中根据时代发展的需要和社会情还况的变动而进行的与时俱进的修正工作机制，包括在现行集中清理、运动式清理的基础上而建立健全的一种常态化的党内法规清理机制。我们党为满足自身建设和国家治理的实际需·３５·
学习论坛２０２０年第７期要，制定了包括章程、准则、条例、规定、办法、规则和细则等在内的２０００多部党内法规和规范性文件，初步形成了以《中国共产党章程》（以下简称党章）为中心的党内法规制度。整体而言，当代党内法规制度虽然经历了较长时间的发展，但目前尚未实现完备化和体系化，其中一个重要原因就在于党内法规尚未建成与之配套且具备与时俱进功能的及时修正机制。从历史的角度而言，党内法规的建设工作自中国共产党成立以来前后延续近百年，即便在革命战争年代也不曾中断，因而，党内法规无论在数量上还是在质量上都有了明显的提升［２］。但是，在未来相当长的一个时期内，党内法规的自身完善仍然是一项比较艰巨的任务，建立一个稳定的针对党内法规的及时修正机制就不失为治本之策。能够与时俱进的党内法规修正机制的缺失，直接导致了党内法规制度整体中长期存在着与现实情况不相适应的党内法规“高龄现象”，极大地影响了党内法规体系的建成及其科学性。例如，中共中央纪律检查委员会分别于１９８７年、１９９３年印发的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》和《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》等均是有着２０多年甚至３０多年高龄的专门指导案件审理、控告申诉等党的重要工作的党内法规。从实践情况来看，我们对党内法规和规范性文件的完善主要采取集中修正的方式。例如，中共中央自党的十八大以来共制定和修订了８８部中央党内法规，占全部现行有效１８８部中央党内法规的４７％左右［３］。在考察和掌握党内法规实施情况及效果的基础上，结合实践中的具体情况，通过完善党内法规的及时修正机制，对不合时宜的党内法规和规范性文件适时地予以修正完善，是提高党内法规的科学化、合理化水平和保证规范的质量水准，以及最终实现党内法规制度的体系化及其与国家法律衔接协调的有效路径。党内法规的及时修正机制应当特别关注以下两个方面：首先，对具备党内法规根本法地位的党章，我们应当根据形势发展和党的建设等实际需要，适时将党章的修改和解释程序、党内法规的制定权限、党的纪律检查体制等内容补充进去，以满·３６·足党章不断地适应新形势、吸纳新经验和确认新成果的需要，确保其在维持篇章体例和结构内容完整性的同时，还能够葆有持久的生命力。其次，在党内选举领域，我们不仅需要修改２００４年中共中央颁布的《中国共产党党员权利保障条例》，完善和落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权等权利事项，而且需要抓紧展开对已经落后于党的组织建设需要的党内选举方面的党内法规和规范性文件的修正工作。例如，１９９０年中共中央发布的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和１９９４年中共中央发布的《中国共产党地方组织选举工作条例》等。二、建立党内法规的常态清理机制与国家法律的清理相似，党内法规的常态化清理机制，是指依据稳定的工作机制，在党内法规和规范性文件制定、颁布一段时间后，由专门机关通过分类、整理、审查等程序，对其中存在的互相冲突矛盾、脱离社会发展形势、无法与国家法律衔接协调等现象，进行系统的归纳、梳理、筛选，并根据实际情况适时予以废止或者宣布失效等做法。新中国成立以来，党内法规的数量不断增长，仅中央党内法规和规范性文件的数量就已经达到１１００多部；党的地方部门发布的党内法规和规范性文件，在数量上更为可观。基于“完善的党内法规体系”的建设目标，对这些党内法规和规范性文件中已经与社会脱节、无法适用的部分及时进行清理，就迫在眉睫；同时，党内法规和规范性文件之间时常存在的互相冲突、矛盾等现象，也在一定程度上形成了对党内法规常态化清理机制的迫切需求。一般而言，党内法规的清理工作遵循“谁制定，谁清理”的规则，因而在实践中，对党内法规的清理主要由其制定主体在限定的职权范围内有针对性地开展。２０１２年中共中央批准和发布并于２０１９年经中共中央政治局会议决定修正的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第三十七条规定，党内法规的制定机关应当组织开展党内法规清理工作，根据情况分别采取集中清理、针对特定内容或特定范围的专项清理和党内法规制定过程中的即时清理等方式，并根据清理情况相应作出修改、废止或宣布失
效等决定。虽然该规定在原则上明确了集中清理、专项清理和即时清理等清理方式，但根据党内法规以往的清理实践，我们往往只依赖于具有明显开始、结束等时间节点的集中清理方式，而对专项清理和即时清理的运用并不多见。因此，建立一个没有明显时间节点、永远处于进行时的党内法规的常态化清理机制，一方面，能够适时地缓解、减少甚至消除党内法规制度之间的冲突和矛盾情形；另一方面，能够明显提升党内法规的体系化水平和促进其与国家法律的衔接协调。整体而言，现行有效的关于党内法规清理工作的专门党内规范，无论是在数量上，还是在效力位阶上，都不容乐观。例如，“文化大革命”期间及其前后制定的党内法规和规范性文件存在的矛盾和冲突等情形严重地影响了党的工作的正常开展。中共中央于１９７９年印发了《中共中央关于清理历史遗留问题中涉及到有关中央文件的处理办法的通知》，这是中国共产党历史上第一部专门用于指导和处理党内法规清理工作的规范性文件。该文件确立了党内法规清理的大致原则：新旧中央文件涉及的内容、提法和决定存在矛盾和抵触的情形，一律以新文件为准，旧文件的整体或部分自然失效；对中央曾同意和转发的报告及其他文件，则根据错误情形进行完全或部分纠正［４］。其他党内法规和规范性文件中也往往规定有相应的清理条款，但采用的表述方式往往过于原则、模糊和笼统，而无法具体指导党内法规的清理工作。例如，１９８２年《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》、１９９０年《中共中央保密委员会关于高级干部保守党和国家秘密的规定》、１９９６年中共中央纪委《关于党政机关县（处）级以上党员领导干部违反廉洁自律规定购买、更换小汽车行为的党纪处理办法》、１９９８年中共中央办公厅《党政领导干部考核工作暂行规定》与前述党的基层组织、地方组织选举工作和党员权利保障等方面的党内法规和规范性文件都规定有类似条款：之前颁布的或者各地、各部门制定的党内法规或规范性文件，如果有与本党内法规或规范性文件不一致的，就以本党内法规或规范性文件为准。值得注意的是，《中共中央办公厅关于开展党党内法规的常态清理与实施评估内法规和规范性文件清理工作的意见》于２０１２年印发，并据此开展了集中清理工作。这是党的历史上第一次对党内法规和规范性文件的集中清理，整个过程历时两年多。在２０１２年７月至２０１３年９月的第一阶段里，全面清理了１９７８年到２０１２年６月制定、发布的７６７件中央党内法规和规范性文件，清理对象主要集中于党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等党内法规种类，而并不包括决议、决定、意见、通知等党内规范性文件，共计废止１６２部、宣布失效１３８部；在２０１３年１０月至２０１４年１２月的第二阶段里，系统清理了新中国成立到１９７７年制定、发布的４１１件中央党内法规和规范性文件，共计废止１６０部、宣布失效２３１部［５］。此次党内法规清理工作共计废止３２２部、宣布失效３６９部中央党内法规和规范性文件，占到了全部中央党内法规和规范性文件总数量的５８．７％。２０１８年１１月部署开展的中央党内法规和规范性文件第２次集中清理工作，以２０１９年４月《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》为标志宣告圆满完成，此次清理共废止５４部、宣布失效５６部。两次集中清理工作基本理清了现有中央党内法规和规范性文件的现状，明显提升和增强了党内法规的体系性。关于党内法规的常态化清理机制构建，有的观点认为应在党内法规体系中引进“日落条款”，设置有效期制度，制定失效条款，建立定期清理制度，确立有效退出机制［６］；有的文章则提出党内法规的废止须建立在科学审查的基础上，保证于法有据，可以构建事前的审查机制和作为事后救济的备案审查机制［７］。笔者认为，仅仅依赖《党内法规制定条例》第三十七条的规定来指导党内法规和规范性文件的具体清理工作还远远不够，党内法规的常态化清理机制的建立健全可以从以下几个方面着手。首先，建立党内法规和规范性文件的定期清理机制并完善其相应的工作制度和工作程序，确定清理工作的具体承担主体及其职权范围，明确清理对象的范围与清理工作的标准、方式和程序以及部分或全部废止、宣布失效等相应措施，实现党内法规清理工作的规范化与常态化。例如，在清理标准方面，党内法规和规范性文件的·３７·
学习论坛２０２０年第７期清理实践多采用“不适应、不协调、不衔接、不一致”的标准，但对于什么情形是不适应、不协调、不衔接、不一致以及它们之间是并列、交叉抑或重合关系，均没有一个明确的、可操作的标准。因此，这种过于抽象和模糊的党内法规和规范性文件的清理标准，导致了党内法规清理工作中出现了选择性清理、运动式清理等不规范的清理现象，有悖于党内法规清理工作的初衷和制度设计。其次，以特定领域的党内法规和规范性文件的清理为契机，适时开展专项清理工作，确保清理工作的及时性、有效性。党内法规的专项清理，不同于具有运动式清理色彩的集中清理，一般是集中于党内法规的某一具体问题、具体领域而展开的动态化清理，仍然属于常态化清理的一种具体表现形式。专项清理能够迅速及时地满足党内法规系统清理的现实需要，直接实现党内法规在某一问题或者某一领域的自身协调。再次，在废止、宣布失效的基础上，参照中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室和中共中央组织部办公厅分别于１９９６年、２００１年、２００９年和２０１４年联合编纂的《中国共产党党内法规选编（１９７８—１９９６）》《中国共产党党内法规选编（１９９６—２０００）》《中国共产党党内法规选编（２００１—２００７）》《中国共产党党内法规选编（２００７—２０１２）》，及时开展党内法规的汇编、编纂、发布、学习和宣传工作，以便于各级党组织和全体党员的遵守、执行、贯彻和落实。许多国外政党也高度重视对其党内法规的清理、汇编和出版等工作，以便利党员、党组织学习掌握和民众监督，最终有助于提升政党的治理能力和法治化水平。例如，越南共产党会定期整理和公开出版相应的政党规章制度，２０１２年出版的《越南共产党文件全集（１９７８）》就是典型代表［８］；英国工党也同样定期汇编、更新和公布《工党规则全书》（ＬａｂｏｕｒＰａｒｔｙＲｕｌｅＢｏｏｋ）。三、探索党内法规的实施评估机制实施评估机制最初出现在国家法律的制定工作之中。与立法前评估主要针对“静态中的法”不同，实施评估是立法后的评估，主要以“动态中的法”为评估对象，是全国人大及其常委会提高立法质量和完善立法工作的有效措施。例如，《中华人·３８·民共和国行政许可法》第二十条第一款和第二款规定，行政许可的设定机关应当定期评价其所设定的行政许可并予以相应的修改或者废止，行政许可的实施机关可以适时评估行政许可的实施情况和存在必要性并报告给设定机关。２０１０年，吴邦国在第十一届全国人大第三次会议上做全国人大常委会工作报告时提出，要考虑到常委会执法检查和法律实施过程中发现的新情况、新问题，针对性地选择一到两部关系群众切身利益的法律，启动立法后评估试点工作和探索开展相应的工作机制。随后，由于能够全面、准确和客观地反映法律的具体实施状况并有益于法律日后的修改完善，立法后评估开始为国家立法部门和有关机关所广泛采用。例如，重庆市将文本质量评估和实施效益评估等列为立法后评估的具体标准，上海市则将合法性、合理性、实效性、技术性、协调性、专业性、成本效益和社会认同作为立法后评估的相应指标［９］。立法后评估的工作机制同样可以为党内法规和规范性文件制定主体所吸收和借鉴。党内法规的实施评估机制，是在考察党内法规和规范性文件的具体实施情况和实际运行效果的基础上，有针对性地开展实施评估和情况反馈，发现、分析和解决党内法规和规范性文件实施过程中面临的新问题并予以修正和完善，进而提高其制定质量与实施效果。实际上，早在２０１２年，《党内法规制定条例》第三十二条就已经规定，党内法规的制定机关和起草部门、单位可以在职权范围内对党内法规的执行情况和实施效果开展评估；这一规定的基本精神，在２０１９年修正的《党内法规制定条例》第三十六条中继续予以保留和发展完善。２０１３年，中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（２０１３—２０１７年）》进一步明确表示，要积极开展党内法规的实施后评估工作，并根据评估的反馈情况来及时修改和完善相关的党内法规；２０１８年中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（２０１８—２０２２年）》又一次提出要制定与完善党内法规的实施评估等方面的法规制度。值得注意的是，中共中央近年印发重要的党内法规的通知时，往往要求各地区、各部门及时报
告党内法规在贯彻实施过程中所面临的相关问题以及相应的建议，究其实质，也算是党内法规实施评估的一种具体表现形式。此外，省级、市级的党内法规制定主体，也开始探索党内法规的实施评估工作。例如，中共重庆市委员会对《关于党政机关领导班子主要负责人不直接分管人财物等工作的暂行规定》的实施效果进行了评估，以评估结果为基础进一步作出细化规定，并按规定的程序和形式发布了相关解释［１０］；中共深圳市委员会则将党内法规制度的实施情况纳入市委督查和巡察的范围，以此作为开展党内法规实施评估工作的抓手［１１］。党内法规的实施评估工作，核心目的在于通过检验党内法规和规范性文件在文本上的效力规定与实践中的实效情况之间的一致性或差异程度，亦即具体检查一项党内法规或规范性文件的贯彻执行情况以及党组织、党员对其的认同、遵守情况。建立健全党内法规的实施评估机制，可以从以下几个方面着手。首先，制定党内法规的实施评估办法。具体而言，可以在《党内法规制定条例》等党内法规制定标准和规范的基础上，制定一部《党内法规实施评估办法》，对评估工作的原则、主体、对象、标准和程序与时间安排、经费预算和组织保障等重要事项进行全面、系统的规定，为党内法规的实施评估机制提供规范层面的依据。其中，评估原则是贯穿整个党内法规实施评估工作的基本准则，能够体现评估活动的基本精神和宗旨，对评估对象、标准等事项发挥整体的指导和制约作用。有的观点认为，立法的评估原则主要包括客观性、科学性、民主性和实用性［１２］；有的则将客观性、公开性、定性与定量相结合，独立性、效率性与效益性相结合等作为立法的评估原则［１３］。评估主体是实际承担党内法规实施后评估工作的机关、单位、部门或其他相关组织，在实践中主要表现为党内法规的制定、实施主体或者专业的社会组织。党内法规的制定评估主体，基于其熟悉党内法规的制定原意并且掌握准确和全面的制定资料而具有明显的优势，但也存在着“自己监督自己”难以保持客观公正之弊端；而实施评估主体的最大优势在于熟党内法规的常态清理与实施评估悉和掌握党内法规的实施现状；社会评估组织的最大优势则在于中立、无涉，从而能够最大限度地保证评估的客观公正。因此，评估主体的确定，应当博采众长，充分发挥上述三类评估主体的优势。评估对象是指评估工作所涉及的党内法规和规范性文件的具体种类，一般包括暂行或试行的、有修改或废止必要的、涉及面较广的、制定过程或实施过程中争议较大的，以及在制定时自身明确要求实施评估的党内法规和规范性文件。评估标准是评估原则的具体化，主要是指评估主体据以评价、检测作为评估对象的党内法规和规范性文件在制定过程、制定内容、实施效果等方面的客观状态的可操作性准则。一般来说，评估标准主要包括制定党内法规的目的是否准确、依据是否充分、适用范围是否适当，权利、义务和职权、职责的配置是否合理，实体性规定与程序性规定是否配套，监督制裁措施是否得当，解释条款是否合规等方面。有的观点认为，党内法规的质量评估标准，应当包括必要性、合目的性、合规性、效益性和民主性等立规前的评估标准，合法性、合规性、合理性、可操作性、民主性和技术性等立规中的评估标准，以及协调性、必要性、实效性、可操作性和合理性等立规后的评估标准［１４］。从比较法的角度而言，世界范围内也不乏国家明确制定和确定了相应的立法质量评估标准。例如，德国的《立法效果评估手册》《立法效果评估入门》和《立法效果评估的实践测试》等大致确定了可实现、可接受、简洁可读、实施成本、副作用和方案选择等标准，日本的《政策评估法》确定了必要性、有效性、公平性、优先性、效益性和效率性等标准［１５］，美国则要求立法质量评估标准本身须为明确的（ｓｐｅｃｉｆｉｃ）、可测量的（ｍｅａｓｕｒａｂｌｅ）、可实现的（ａｃｈｉｅｖａｂｌｅ）、现实的（ｒｅａｌｉｓｔｉｃ）和有时限的（ｔｉｍｅｂｏｕｎｄ），即“ＳＭＡＲＴ”规则。其次，确立党内法规的实施评估目的。评估工作的直接目的，在于定期化、常态化地对党内法规和规范性文件的内容能否执行以及执行是否有效等事项做出客观评价，最终目的在于进一步修改、完善相应的党内法规和规范性文件并促进其有效实施。《党内法规制定条例》第三十六条虽然原则上规定了对党内法规的执行情况和实施效果·３９·
学习论坛２０２０年第７期开展评估，但并没有明确规定责任主体不开展评估工作时的相应责任；２０１９年中共中央发布的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》同样过于笼统、原则和抽象，容易导致评估工作在实践中的泛化、虚化甚至是落空，而且，这是目前党内法规制度整体中仅有的涉及评估工作的两部党内法规。基于此，制定一部更为全面、细化的《党内法规实施评估办法》，并将党内法规的实施评估明确设置为必须执行和落实的强行性条款，或许是构建党内法规实施评估机制的可行路径。在评估结果显示党内法规制度整体内部存在不一致、不协调甚至是互相冲突、矛盾而无法适应社会发展、实践需要和全面从严治党的要求时，党内法规评估主体应及时反馈给制定机关，由制定机关适时展开相应的修订或者废止工作。再次，注重党内法规实施评估方法的科学性。党内法规的实施评估，要在遵守相应评估原则、标准和程序等的前提下，通过问卷调查、实地调研等多种方式开展有针对性的研究，全面掌握党内法规的实施情况；收集党内法规实施过程中出现的问题，保证收集资料的真实性和客观性；对评估标准进行量化处理，注重定量分析和定性分析相结合，并认真总结实践经验和提出针对性评估建议。其中，定性分析法是主要依靠评估主体的积极能动性，运用其实践经验、分析判断等专业能力来预测评估对象的性质和发展趋势，常见的分析方法有问卷调查、实地调研、座谈会和同行评议等。定量分析法则主要对评估对象的数量特征、数量关系和数量变化进行分析，包括但不限于常见的数据统计和成本效益分析等方法。无论是党内法规的制定、执行，还是其实施后评估，均需相应的社会资源支撑，因而同样需要遵循社会资源的成本效益分析法则，在有限社会资源消耗的前提下，尽可能以最少的人力、物力、财力和时间等成本谋求评估效果的最大化。基于此，党内法规的实施评估工作，应当注意定性分析和定量分析的有机结合，达到对党内法规实施效果的全方位评价，为反映党内法规的实际执行效果和提高其制定质量提供坚实的基础。此外，在兼顾党内法规制定后评估的前提下，重视其制定前的评估同样有利于党·４０·内法规的科学化和合理化。例如，在地方性法规规章等的制定过程中，山东、陕西、四川、广东和江苏等省份确立了立法前的评估标准［１６］。最后，注重党内法规实施评估过程的民主化。评估过程的民主化，是指在党内法规的实施评估工作中要注重公众参与和批评建议，积极吸收和借鉴各个方面的有益观点。一方面，可以采用举办小型规模的座谈会或者论证会等方式，了解、听取理论界和实务界的意见、建议，充分发挥他们在问卷设计、调研规划、数据分析和报告评议等方面的专业优势。例如，有的学者认为，立法质量的评估主体存在一个从立法者评估、执法者评估向专家评估、利益相关者评估和公众评估扩展的趋势［１７］。另一方面，可以利用微博、微信等非传统媒体和报纸、杂志等传统媒体的多样化渠道，引导各级党组织、广大党员和社会民众积极建言献策；在党内法规的实施影响到公民、法人和其他组织的合法权益时，通过召开听证会、实地调研和访谈等方式引导公众广泛参与，了解公众的诉求和意见。四、结语在“完善的党内法规体系”与“完备的法律规范体系”长期运行于中国特色社会主义法治和政治实践过程的当下，努力追求和实现依规治党、依法执政和全面依法治国，离不开党内法规与国家法律的有机衔接和运行协调。目前，国家法律层面的中国特色社会主义法律体系已经在２００３年初步形成、２００８年基本形成和２０１１年全面形成，而党内法规层面完善的党内法规体系尚未建成，在抽象的体系性、科学性和协调性等方面与具体的党内法规制定权限、程序性和细则性配套规定、适用冲突解决等方面均存在着一些问题，党内法规的建设工作需要继续加强，与国家法律的相互转化路径需要研究探讨、衔接协调机制需要建立健全［１８］，以充分发挥两者的同向叠加效应。对此，我们应当高度关注党内法规实施过程中所涉及的及时修正机制、常态清理机制和实施评估机制，为实现两者衔接协调提供坚实保障，最终助力于依法执政基本方式和依法治国基本方略的有机统一，实现国家治理体系和治理能力的现代化。
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